Miejska kontrola miała zbadać celowość dwóch umów, sposób wyboru wykonawcy, rzeczywiste wykonanie usług i ich rozliczenie. Z raportu wynika jednak, że kontrolujący nie uzyskali pełnego dostępu do materiałów źródłowych, nie zweryfikowali konkretnych rezultatów prac i nie rozstrzygnęli ekonomicznej zasadności kontraktów. Mimo tych ograniczeń uznali, że nie stwierdzono istotnych nieprawidłowości. To wniosek znacznie bardziej stanowczy niż materiał opisany w samym dokumencie.
Centrum Audytu i Kontroli Analitycznej Urzędu Miasta Krakowa przeprowadziło kontrolę doraźną dotyczącą dwóch umów zawartych przez Krakowski Holding Komunalny S.A. z MAIS GROUP Sp. z o.o. sp.k. Pierwszą podpisano 11 grudnia 2025 roku na okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2026 roku. Jej wartość wyniosła 147,6 tys. zł brutto. Drugą zawarto 15 maja 2026 roku na 12 miesięcy, na kwotę 442,8 tys. zł brutto. Łączna wartość obu kontraktów to 590,4 tys. zł brutto. Kontrola miała objąć celowość ich zawarcia, sposób wyboru wykonawcy, wykonanie usług oraz rozliczenia.
Co ciekawe, kontrola nie była prowadzona w siedzibie kontrolowanego podmiotu. Jak poinformowała Dominika Jaźwiecka z Biura Prasowego Urzędu Miasta Krakowa, czynności odbywały się poza siedzibą spółki, na podstawie materiałów i wyjaśnień przekazywanych elektronicznie.
Sam zdalny model kontroli nie musi oznaczać wadliwości postępowania. Wymaga jednak szczególnej ostrożności, gdy część dokumentacji źródłowej nie zostaje udostępniona w pełnym zakresie, a kontrolujący nie mają możliwości bezpośredniego odtworzenia całej ścieżki zlecenia, wykonania, odbioru i rozliczenia usług. Takich ograniczeń raport opisuje wiele. Nie znajdują one jednak równie wyraźnego odzwierciedlenia w jego końcowych wnioskach.
Kontrola celowości bez ekonomicznego rachunku
Jednym z podstawowych celów kontroli była ocena gospodarczej zasadności zawarcia obu umów. Raport przytacza wyjaśnienia, zgodnie z którymi zakup usług zewnętrznych miał być korzystniejszy niż zatrudnienie własnych specjalistów. Nie wskazuje jednak, aby te twierdzenia zostały sprawdzone na podstawie szczegółowej kalkulacji kosztów zatrudnienia, liczby potrzebnych etatów, poziomu wynagrodzeń, kosztów pośrednich ani porównania alternatywnych rozwiązań organizacyjnych.
Z dokumentu nie wynika zatem, aby przeprowadzono pełny test ekonomiczny pozwalający ocenić, czy podobne rezultaty można było osiągnąć taniej, skuteczniej albo z wykorzystaniem istniejących zasobów. Nie przedstawiono również mierników, za pomocą których można byłoby zbadać relację pomiędzy poniesionymi kosztami a uzyskanymi efektami.
Ostatecznie ocenę biznesowej i gospodarczej zasadności pozostawiono Radzie Nadzorczej. Nie podważa to jej ustawowych kompetencji, oznacza jednak, że jeden z zasadniczych elementów kontroli nie został przez autorów raportu rozstrzygnięty. Kontrola formalnie obejmowała celowość, lecz nie zakończyła się oceną celowości.
Zamiast konkretnych rezultatów — zestawienie ich nazw
Najpoważniejsze ograniczenie dotyczy weryfikacji wykonania usług. Raport stwierdza wprost, że miesięczne sprawozdania miały charakter zbiorczy i nie odwoływały się do konkretnych dokumentów, opracowań ani innych rezultatów prac. Zdaniem samych kontrolujących uniemożliwiało to zweryfikowanie produktów dostarczonych w poszczególnych okresach rozliczeniowych.
Dopiero w toku kontroli przedstawiono dodatkowe zestawienie rezultatów. Na tej podstawie uznano, że „można wnioskować”, iż wykonywane czynności odpowiadały rodzajowo zakresowi usług.
Takie ustalenie potwierdza co najwyżej podobieństwo opisu deklarowanych działań do przedmiotu umów. Nie jest równoznaczne z pełną oceną należytego wykonania każdego świadczenia. Sam wykaz nazw dokumentów nie przesądza, że poszczególne materiały powstały w deklarowanych terminach, zostały rzeczywiście przekazane i odebrane, odpowiadały konkretnym zleceniom, zostały wykorzystane oraz mogły stanowić podstawę wypłaty pełnego wynagrodzenia za dany miesiąc.
Obie umowy obejmowały przygotowywanie analiz, rekomendacji, raportów, projektów pism i innych opracowań. Z raportu nie wynika jednak, aby kontrolujący zbadali choćby reprezentatywną próbę konkretnych zadań od momentu ich zlecenia, przez wykonanie i przekazanie, aż po odbiór, wykorzystanie oraz przypisanie do określonego okresu rozliczeniowego.
W kontroli nie wystarczy ustalić, że opisy czynności pasują do postanowień kontraktu. Trzeba jeszcze sprawdzić, czy świadczenia rzeczywiście wykonano w deklarowanym zakresie i czy wypłacone wynagrodzenie miało odpowiednie pokrycie w możliwych do zidentyfikowania rezultatach.
Kontrolerzy z upoważnieniem, ale bez pełnego materiału
Kontrolujący działali na podstawie imiennego upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa. Mimo to części dokumentów źródłowych nie udostępniono w pełnym zakresie, powołując się na obowiązek zachowania poufności oraz tajemnicę przedsiębiorstwa.
Samo powołanie się na ochronę informacji nie rozstrzyga jeszcze, czy dostęp do dokumentów mógł zostać skutecznie ograniczony osobom prowadzącym kontrolę. Wymagało to analizy treści upoważnienia, obowiązujących zasad nadzoru właścicielskiego oraz prawnej podstawy ochrony konkretnych informacji. Takiej analizy raport nie przedstawia.
Nie wynika z niego również, czy rozważono okazanie dokumentów wyłącznie do wglądu, bez ich kopiowania, w warunkach zabezpieczających poufność. Kontrola odbywała się poza siedzibą podmiotu kontrolowanego, dlatego nie przeprowadzono na miejscu badania pełnych akt ani sposobu ich obiegu.
Raport nie wskazuje także, kto zdecydował o ograniczeniu dostępu do dokumentacji, czy decyzję tę udokumentowano i czy kontrolujący podjęli próbę jej zakwestionowania. Jeżeli pełnego materiału nie można było zbadać, ograniczenie to powinno wyraźnie wpływać na zakres końcowej konkluzji. Brak dostępu do dowodu nie może zostać zastąpiony domniemaniem, że jego treść potwierdziłaby prawidłowość kontrolowanego procesu.
Dokumentacja nie pozwala odtworzyć całej ścieżki decyzji
Raport opisuje liczne braki w dokumentacji pierwszego postępowania. Dokument dotyczący oszacowania wartości zamówienia nie wskazywał ofert stanowiących podstawę kalkulacji, nie zawierał ostatecznie przyjętej wartości ani daty, a sposób udostępnienia materiałów nie pozwalał ustalić osoby odpowiedzialnej za jego sporządzenie. Zapytanie ofertowe miało ogólny charakter i nie określało precyzyjnie zakresu świadczenia, oczekiwanego zaangażowania, rezultatów ani zasad wyboru wykonawcy.
W aktach znajdował się bardziej rozbudowany opis przedmiotu zamówienia, lecz z korespondencji nie wynikało, czy został on przesłany potencjalnym oferentom. Nie można więc na podstawie raportu jednoznacznie potwierdzić, że wszystkie propozycje cenowe dotyczyły identycznego i porównywalnego zakresu usług.
Również uzasadnienie zastosowania zlecenia bezpośredniego nie miało daty. Nie wskazywało jednoznacznie właściwej przesłanki regulaminowej, nie zawierało analizy rynku, nie wykazywało deklarowanej pilności i nie przedstawiało powodów wyboru konkretnego wykonawcy.
Nie są to wyłącznie niedoskonałości redakcyjne. Brak daty utrudnia ustalenie, czy uzasadnienie powstało przed podjęciem decyzji, czy dopiero później. Brak analizy rynku ogranicza możliwość zbadania, czy szczególny tryb wyboru miał rzeczywiste podstawy. Brak wskazania konkretnej przesłanki regulaminowej nie pozwala natomiast przeprowadzić pełnej kontroli zgodności decyzji z zasadami wewnętrznymi.
Raport sprowadza te problemy przede wszystkim do kwestii przejrzystości dokumentacji. Opisany materiał wskazuje jednak na problem szerszy: niemożność pełnego odtworzenia procesu decyzyjnego i zweryfikowania przesłanek, które miały uzasadniać przyjęty sposób udzielenia zamówienia.
Oferta wpłynęła w terminie, ale nie została rozpatrzona
Jednym z najbardziej wymownych ustaleń raportu jest przypadek propozycji cenowej złożonej w wyznaczonym terminie, której nie rozpatrzono. Jak ustalili kontrolujący, informacja o tej ofercie dotarła do właściwej komórki dopiero później wskutek wewnętrznego obiegu informacji. Raport wyraźnie zaznacza, że przyczyna nie była związana ze sposobem działania oferenta.
Z raportu nie wynika jednak, kto odpowiadał za przyjęcie, zarejestrowanie i przekazanie propozycji, czy przeprowadzono postępowanie wyjaśniające ani czy analizowano potrzebę ponowienia procedury. Nie przedstawiono także pełnej oceny, jaki wpływ pominięcie prawidłowo złożonej oferty miało na wiarygodność rozeznania rynku oraz późniejszą decyzję.
Dodatkowe wątpliwości wywołuje korekta raportu. Pierwotnie podano inne wartości propozycji cenowych. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń zapisano, że jedna z ofert opiewała na 35 tys. zł miesięcznie, bez informacji, czy była to kwota netto czy brutto, a druga na 30 tys. zł netto.
W rezultacie nawet po korekcie nie da się jednoznacznie ustalić relacji cenowej pomiędzy propozycjami. To nie jest detal. Cena była jednym z podstawowych elementów rozeznania rynku i ustalania wartości zamówienia. Raport odnotował problem, ale nie przedstawił jego pełnej oceny proceduralnej ani ekonomicznej.
Dwa kontrakty, ten sam ryczałt i brak pełnego porównania
Obie umowy przewidywały identyczne miesięczne wynagrodzenie w wysokości 36,9 tys. zł brutto. Ich zakresy w znacznej części się pokrywały i obejmowały monitoring procesów legislacyjnych, doradztwo strategiczne, działania komunikacyjne, relacje z otoczeniem instytucjonalnym oraz przygotowywanie analiz i raportów. Pierwsza umowa obowiązywała przez cztery miesiące, druga została zawarta na rok.
Raport nie wyjaśnia jednak, czy pierwszy kontrakt miał charakter przejściowy lub pilotażowy, kiedy powstała potrzeba kontynuacji usług ani czy przed wszczęciem kolejnego postępowania przeprowadzono udokumentowaną ocenę efektów pierwszego okresu.
Nie przedstawiono również pogłębionej analizy, czy oba zamówienia były możliwe do przewidzenia jako funkcjonalnie powiązana całość. Takie badanie było istotne dla oceny prawidłowości szacowania wartości oraz wyboru odpowiedniej procedury.
Nie oznacza to, że oba kontrakty należało automatycznie traktować jako jedno zamówienie. Oznacza natomiast, że przy wyraźnym podobieństwie zakresu, identycznym miesięcznym wynagrodzeniu i bezpośredniej ciągłości czasowej kontrolujący powinni byli ten problem jednoznacznie zbadać i opisać. Raport nie pokazuje, aby taka analiza została przeprowadzona w sposób pozwalający wykluczyć związane z tym ryzyko.
Zatwierdzona faktura nie dowodzi wykonania usług
Raport wskazuje, że faktury przeszły kontrolę formalno-rachunkową i merytoryczną w wewnętrznym systemie obiegu dokumentów. Nie wyjaśnia jednak, jaki był rzeczywisty zakres weryfikacji merytorycznej.
Nie wiadomo, czy osoby zatwierdzające faktury widziały konkretne rezultaty prac, porównywały je z poszczególnymi zleceniami, badały ich kompletność i terminowość ani czy oceniały zasadność wypłaty pełnego miesięcznego ryczałtu.
Samo przejście faktury przez system księgowy potwierdza wykonanie określonych czynności wewnętrznych, ale nie zastępuje dowodu należytego wykonania świadczenia. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy miesięczne sprawozdania, zgodnie z ustaleniami raportu, nie pozwalały na identyfikację konkretnych produktów dostarczonych w poszczególnych okresach.
Konkluzja zbyt spokojna jak na opisane ograniczenia
Raport nie wykazuje, że usługi nie zostały wykonane, wynagrodzenie wypłacono bez podstawy albo że wybór wykonawcy był niezgodny z prawem. Nie daje jednak również podstaw do pełnego potwierdzenia prawidłowości wszystkich obszarów objętych kontrolą.
Z dokumentu wynika, że nie rozstrzygnięto samodzielnie ekonomicznej celowości zawarcia umów, nie poddano pełnej kontroli materialnych rezultatów usług, nie wyjaśniono proceduralnych konsekwencji pominięcia prawidłowo złożonej drugiej oferty, nie przedstawiono prawnej oceny ograniczenia dostępu do dokumentów i nie przeprowadzono kompletnej analizy wzajemnego związku obu kontraktów.
Mimo tych ograniczeń raport kończy się stwierdzeniem, że nie stwierdzono istotnych nieprawidłowości.
To konkluzja bardziej stanowcza niż materiał dowodowy opisany w samym dokumencie. Brak ujawnienia nieprawidłowości nie jest bowiem równoznaczny z pełnym potwierdzeniem prawidłowości, zwłaszcza jeśli kluczowe elementy nie zostały jednoznacznie zweryfikowane.
Kontrola miała ograniczyć niepewność wokół dwóch umów o łącznej wartości 590,4 tys. zł. W praktyce potwierdziła przede wszystkim, że najważniejsze pytania — o celowość, wymierne efekty, kompletność rozliczeń i przejrzystość wyboru — nadal pozostają otwarte.
Grzegorz Górski
